專　題

◆ 社會福利署安老服務科

　　 對香港中文大學社會工作學系副教授李翊駿博士發表文章：

　　 『改善「長者資助長期護理服務中央輪候冊」新政策芻議』的回應

設立中央輪候冊的背景

　　 1. 安老服務統一評估機制（下稱統評機制）於二零零零年十一月開始實施時，只適用於住宿照顧服務，即安老院、護理安老院和護養院的服務。由二零零一年六月起，統評機制亦延展至社區照顧服務，包括改善家居及社區照顧服務、長者日間護理中心以及由家務助理服務或家居照顧服務提供的個人照顧或護理服務。

　　 2. 根據安老服務統一評估機制督導委員會的建議，我們分別於二零零一年四月及十一月進行問卷調查，向認可評估員、個案工作員、中心主管、服務機構及服務使用者收集他們對實施統評機制的意見。兩次的檢討結果均顯示無論是有關的專業人士和評估員，或是服務使用者都對統評機制有正面的評價，並認為此機制有助服務使用者訂定護理計劃。

　　 3. 基於統評機制的成功經驗，亦為了精簡長者申請資助長期護理服務的程序，我們於二零零一年《照顧長者》施政方針小冊子中作出承諾，為受資助長期護理服務設立統一的申請機制，即「中央輪候冊」，並訂下目標在二零零二年至零三年度改善有關的電腦系統，以便為住宿及社區照顧服務進行統一登記和編配。

設立中央輪候冊的目的

　　 4. 設立「中央輪候冊」的主要目的，是為資助長期護理服務，包括住宿及社區照顧服務，設立統一的申請機制。此舉可讓長者無須向不同的服務單位申請和輪候不同的服務，亦可確保能夠更適時把現有的服務編配給有需要的長者。具體來說，「中央輪候冊」可達到以下的目的：

　　 (a) 精簡申請程序 - 申請人只需向資助長期護理服務的統一申請機制進行一次登記，便可以按照其護理需要的評估結果獲安排接受合適的服務；

　　 (b) 更妥善協調服務的編配及更適時提供現有的服務 - 當申請人向資助長期護理服務的統一機制進行登記後，便會獲安排接受評估。申請人會根據評估結果獲編配或安排輪候合適的服務；

　　 (d) 鼓勵長者在熟悉的環境中安享晚年 - 即使申請人獲編配住宿照顧服務，如果他們希望留在家中居住，仍然可以選擇接受社區照顧服務。

　　 5. 安老服務界普遍認為「中央輪候冊」能達致上述正面的目的，為長者提供更優質及適切的服務。故此「中央輪候冊」的設立並非如你在文章中所提的將所有行政權力收歸中央，控制服務輪候及編配，以減低政府在安老服務方面所承受的壓力或開支。

諮　詢

　　 6. 正如上述所言，「中央輪候冊」的實施早於二零零一年《照顧長者》施政方針小冊子中已定為會落實的措施及目標之一。其間，本署委託顧問公司進行改善電腦系統，以便為住宿及社區照顧服務進行統一登記。安老事務委員會在二零零三年六月二十三日的會議上，對「中央輪候冊」的實施表示支持。及後，就推行細則方面，本署亦與安老服務界在實施前進行多次磋商。

　　 7. 在二零零三年七月四日舉行的簡報會上，本署向提供長者服務的機構介紹設立「中央輪候冊」的背景和特色。我們亦於二零零三年七月七日向立法會福利事務委員會提交有關設立「中央輪候冊」的資料文件，又於七月十八日及二十五日與「安老服務統一評估機制工作小組」深入討論各項實施細節。「安老服務統一評估機制督導委員會」亦在二零零三年八月作出討論和給予指導。此外，我們亦與其他關注團體，包括老人權益促進會、長者及護老者代表等舉行會議，交流意見。

　　 8. 在二零零三年九月三日及四日，我們為前線同工及服務機構舉行簡報會，介紹「中央輪候冊」的實施詳情，並在會上派發《中央輪候冊程序手冊》草擬本，以便安老服務界預知有關資料。此外，因應安老服務界就「中央輪候冊」機制和程序細則所提出的寶貴意見，我們於二零零三年十月二十日再向立法會福利事務委員會匯報進展及修訂的內容，亦得到委員會對「中央輪候冊」的支持。同年十月及十一月初，本署同工亦在多個地區場合與前線員工及長者討論「中央輪候冊」的實施，並回應他們對該機制的關注及澄清有關的誤解。

　　 9. 對於這項新措施，本署已作出廣泛諮詢，亦向有關團體及安老服務界派發草擬文件；此外，在聽取他們提出的寶貴意見後，本署就服務編配方面已作出修訂以回應他們的訴求。故此，這情況並非如你在文章中所表示有關的諮詢不足或過速。

認可評估員的安排

　　 10. 自從二零零零年十一月推行安老服務統一評估機制以來，已有 1,454 名前線工作員接受培訓，執行認可評估員的工作。當中社署員工佔 65% ，非政府機構員工佔 24% 及醫管局轄下醫務社工佔 11% 。為加強安老服務統一評估管理辦事處（下稱統評辦事處）跨專業隊伍在長者健康護理方面的專長，及減輕該辦事處應付因實施「中央輪候冊」而展開的在輪候前先作評估所帶來的工作量，本署於二零零三年八月調配 16 名登記護士到統評辦事處分擔評估工作。而已接受訓練的認可評估員仍然繼續參與評估工作，為長者評估其長期護理服務的需要。我們亦繼續開辦有關認可評估員的訓練課程，讓更多合專業的社工及醫護人員得到認可評估員的資格，參予評估的工作。

隨時收緊服務資格和 ∕ 或調整統一評估機制分數指標的問題

　　 11. 統評機制下所採用的「長者健康及家居護理評估」（ Minimum Data Set-Home Care [MDS-HC] ）是一套國際認可的評估工具。在籌備推行統一評估機制階段，港府委託以香港大學老年研究中心齊銥教授為首的顧問團，研究這套評估工作，並就該評估工具在本港應用的可靠性及有效性進行測試，結果令人滿意。同時，顧問團亦建議一套完整而客觀的服務配對安排計分方法，按長者的護理需要，編配合適長期護理服務。本署在推行統評機制初期（即 2001 年 9 月間），在向認可評估員諮詢意見後及在衞生福利及食物局長期護理顧問建議下，委託香港大學老年研究中心，修訂服務配對安排計分方法，提高個別評估項目在本地的適用性，更準確地評估長者的健康情況。我們亦透過舉行簡報會向認可評估員詳細講解有關的修訂。故此，統一評估機制並非如你在文章中所說社署員工可透過技術性方式操控結果。

　　 12. 在評估長者的長期護理服務需要時，我們會根據「長者健康及家居護理評估」客觀審視長者在各方面的表現，包括生理功能、自我照顧能力、認知型態、情緒與行為型態、應付問題能力及家居支援等，亦非如你在文章中所言是以護老者的能力和社會經濟地位為主導因素。

　　 13. 統評辦事處其中一項重點工作是確保評估的質素，其跨專業工作團隊會抽查評估紀錄，以確保評估質素及公正評估。其實本署一向鼓勵業界包括非政府機構前線社工及醫管局轄下的醫務社工參與統評工作，攜手為統評機制共同努力。

統評機制下的上訴機制

　　 14. 在統評機制實施後，已設有上訴前調解的安排及由衞生界、福利界及獨立人士組成的 5 個區域上訴委員會的上訴機制，若長者或其護老者或服務機構不同意「長者健康及家居護理評估」結果，可以透過統評機制提出上訴前調解或上訴的要求，以確保評估過程或服務編配公平及公正。有關安排，請參閱夾附的《長期護理服務登記及編配程序手冊》第九章。

暫時離院安排

　　 15. 暫時離院安排的目的是善用院友因長期入住醫院或離港而騰空的宿位，自 2001 年 4 月起，參與買位計劃 ∕ 改善買位計劃的院舍已實行暫時離院的安排，院友若入住醫院兩個月或以上或離港一個月或以上而沒有確切返回院舍的日期，會被安排暫時離院。 2001 年 4 月至 2003 年 6 月底的統計數字顯示，共有 117 名參與買位計劃 ∕ 改善買位計劃院舍的院友獲安排暫時離院。當中大部份的院友均在醫院渡過人生的最後階段，只有 26 名院友在得悉離開醫院或返港日期後獲安排返回原來的院舍繼續接受服務。

　　 16. 本署在與業界商討時及在為前線工作人員的簡報會中均強調，入住醫院兩個月或離港一個月的時限不是一個硬性的規定，要視乎長者有否確實返回原來院舍的日期。同時，我們鼓勵院舍在合情合理的情況下，彈性處理臨時離院的安排，即是當長者入住醫院而確實離院日期是超過兩個月，員工亦不必為該長者作暫時離院的安排。故此，實行暫時離院的安排並沒有違背「持續照顧」和「原居安老」的承諾。假如在作出暫時離院安排後，長者病情好轉或改變主意，院舍獲知有關長者可以離開醫院或返港日期後，本署會優先安排他們返回原來的院舍繼續接受服務，並彈性處理有關的事宜。

　　 17. 在處理暫時離院的安排上，過往買位計劃 ∕ 改善買位計劃院舍都會預先與院友或其家人／護老者商討院友個人物品的安排並達成共識，例如家人／護老者會將院友物品帶返家中或由院舍妥善儲存。本署從未獲悉院舍及家人／護老者或有關人士在處理及安排上有任何衝突或承受行政和財政壓力，將來若有實質問題存在時，本署社工會作出適當的介入與院舍及院友或其家人／護老者共同解決有關問題。

漠視取消強迫性遞交「體格檢驗報告書（乙）」的潛在不良後果

　　 18. 「體格檢驗報告書（乙）」所涵蓋的範圍主要是 X 光胸肺檢查及血液測試，當中包括檢查長者的血色素及血球數量、肝功能、腎功能及性病血液試驗。根據衞生署及醫院管理局的專業意見，上述的體格檢查未能有效偵察長者，尤其是一些沒有徵狀的長者，是否患上傳染病。同時，強制進行 X 光胸肺檢查會令長者受到不必要的幅射傷害。因此，我們認為為長者進行「體格檢驗報告書（乙）」並非入住安老院舍的必然條件。個別安老院舍可按長者的健康情況及需要，例如就長者透露或懷疑患有傳染病徵狀，要求長者在入住院舍之前作合適的體格檢驗。長遠而言，我們鼓勵院舍在長者入住院舍後，透過到診醫生為長者作全面體格檢驗，以配合為長者建立適切的個人護理計劃。在減低傳染病傳播，特別是嚴重急性呼吸系統綜合症的感染方面，安老服務界會繼續作出全面的預防措施並與其他界別，如衞生署及醫院管理局等，緊密合作。

社區照顧服務類別的選擇

　　 19. 社區照顧服務是指綜合家居照顧服務 ∕ 改善家居及社區照顧服務和長者日間護理中心，旨在為身體機能中度或嚴重缺損而需要深入的起居和護理照顧的申請人，提供社區為本的服務。綜合家居照顧服務 ∕ 改善家居及社區照顧服務主要提供切合長者需要的家居服務，並包括日間護理及 ∕ 或暫託照顧務的元素。長者日間護理中心則提供中心為本的服務。在選擇何種社區照顧服務的類別時，負責工作員會按個別長者的情況和需要與長者或其照顧者商討，協助他們選擇最合適的服務類別。

　　 20. 如長者日間有照顧者協助照顧，而家居服務亦可滿足他們的護理需要，負責工作員與長者或其家人／護老者商討後會盡量安排他們接受綜合家居照顧服務 ∕ 改善家居及社區照顧服務而非長者日間護理中心服務，因為前者能夠提供全面的服務組合。不過，如負責工作員認為長者不適合接受家居為本的服務，可為長者安排接受長者日間護理中心的服務。

　　 21. 所以，在選擇社區照顧服務的類別上，本署絕對無意如你在文章中所提及懲罰護老者，我們的服務安排乃根據長者及其家人／護老者的確切需要及意願而制定的。

評估後的服務編配

　　 22. 對於獲評估為「只需要住宿照顧服務」的長者（即所謂「單一選擇」），為了盡早向他們提供一些支援，並讓他們可以選擇繼續留在社區居住，這些長者會獲安排接受社區照顧服務（例如改善家居及社區照顧服務）取代住宿照顧服務，或在輪候住宿照顧服務期間同時接受社區照顧服務。選擇接受社區照顧服務作為暫時支援的長者，他們的姓名會在中央輪候冊內繼續輪候，並會根據其原先申請日期，當選擇的地區 ∕ 院舍出現宿位空缺時獲安排入住院舍。

　　 23. 至於評估為適宜接受住宿或社區照顧服務（即所謂「雙重選擇」個案）的長者，為了鼓勵他們在熟悉的環境中安享晚年，在其接受社區照顧服務後，其住宿照顧服務的申請便會列作非活躍個案處理。日後，長者、其家人／護老者或個案工作員可填寫合適的表格 (LDS Form 29) 通知本署把他們的住宿照顧服務選擇重新列為活躍個案。一旦重列活躍個案後，我們會根據其原本的申請日期，在有合適的宿位時安排他們接受住宿照顧服務，至於是否需要為長者安排重新評估，請參閱第 25 及 26 段。

　　 24. 我們絕對尊重長者根據評估結果而選擇輪候及使用合適他們的住宿或社區照顧服務，而此安排亦是回應安老服務界及長者、家人／護老者的要求而作出的修訂，並已取消在諮詢期間建議的特別安排（即在改善家居及社區照顧服務和綜合家居照顧服務的資源可供調用時，安排予正在輪候住宿照顧服務的長者使用）。

重新評估的安排

　　 25. 根據「長者健康及家居護理評估」工具使用者手冊，評估的有效期為十二個月，如在進入服務前其評估已逾期，我們會安排長者重新評估，以確定他們的護理需要，亦方便服務機構根據長者更新的評估結果制定合適的個人護理計劃。若長者因為護理需要有轉變時，我們亦可適時地安排他們輪候合適的長期理服務，而他們的長期護理日期仍會維持不變。若長者的評估未逾期而院舍有空位時，長者便毋須再經評估而可直接安排入住院舍。

　　 26. 重新評估的要求，是業界普遍認同的必須工作程序，若如你附件中建議，無論任何情況下都不應再為長者重新評估而安排長者入住輪候的院舍，則會違返了業界普遍認同的統評機制的基本原則，亦不能準確地知悉長者在完成第一次評估十二個月後的護理需要，對於制定長者護理計劃時亦會構成障礙。

社會福利署安老服務科

二 OO 四年一月

◆ 李翊駿博士　香港中文大學

　　 關注「中央輪候冊」的一些執行措施：回應社會福利署的疑問

導　論

　　筆者在閱讀過社會福利署在二零零三年十二月前遞交給立法會福利事務委員會的文件、在網上下載的簡報會投影片資料 ( 發放日期：二零零三年九月 ) 、及在同年十月七日參加過社會福利署所舉辦的簡報會後，綜合所得到的資料，在《松栢之聲 ‧ 專題》第三一六期 ( 二零零三年十二月號 ) 發表了一份有關「中央輪候冊」的文章，提出了一些在執行方面令人憂慮的地方。其後接到社會福利署在二零零四年一月十六日發出的一封信 ( 該信副本同時寄給《松栢之聲》 ) ，指筆者誤解了該政策。該信同時列出一些有關該政策的目標和相關資料，主要用作回應筆者在《松栢之聲》一文所提出的質疑。信中的資料大部分錄自社會福利署送交給立法會福利事務委員會的文件。筆者今草擬此文，以解釋本人對有關政策的疑慮之處。

　　世界各地政府在制訂政策時，總會有兩個目標，一個是隱藏的，另一個則是明文的。社會福利署在這方面自不會例外。筆者在該文指出社會福利署在面對財政緊縮和提高服務效益的雙重壓力下，擴大「中央輪候冊」的應用範圍，制訂了施行細則。社會福利署這個政策的隱藏目標自然是控制資源的運用；明文列出的政策性目標則有多項： ( 一 ) 精簡長者申請服務的程序； ( 二 ) 協調編配和提供服務； ( 三 ) 有效運用和管理資源；及 ( 四 ) 強化長者留在家中安享晚年的機會。。

　　筆者認為「中央輪候冊」的概念有其優點，值得推崇。筆者對這個政策的顧慮在於執行措施方面，當中很多措施是值得商榷的。《柏栢之聲》一文從關注長者權益的角度，以個人意見的形式來檢視這個政策，列出一些需要注意的地方，同時提出一些善意的改善建議。

中央集權模式運作

　　「中央輪候冊」主要以中央集權模式來推行統一評估機制的結果，這是行政上的需要，以分權或分區進行的形式是難以達成目標的。筆者的顧慮正在於此。中央集權標誌着行政主導，在掌握支配財源的權力下，主事者有潛在的絕對操控能力。

　　回顧過往當社會福利署資源充沛時，行政措施變得寬鬆；當缺乏資源時，一切變得繃緊。社會福利署在數年前推出極具爭議的行政措施，剝奪與家人同住長者自行申請綜合社會保障援助的資格，改而要求與家人共同申請，是為一例。

廣泛的諮詢？

　　根據立法會文件的資料顯示，「中央輪候冊」的構思始自二零零一年十月的施政報告，在二零零三年十一月開始落實推行新政策。社會福利署在此段蘊釀、部署、發展、和落實新政策期間，曾跟一些安老服務提供者、社聯、和關注團體的負責人舉行過簡報會，安老事務委員會亦已在二零零三年六月表態支持。筆者明白到部分安老服務提供者和關注團體對執行細則存有不少疑慮，部分已在《松栢之聲》一文提出。

　　筆者在閱讀立法會的文件時，瞭解到社會福利署正式向前線社工介紹「中央輪候冊」新政策的時間，要遲至二零零三年的九月。很多前線工作人員 ( 包括筆者在內 ) 是透過當日發放的投影片來瞭解這個政策的執行細節的。投影片的內容非常簡約，只能讓閱讀者明瞭一個大概，同時亦帶來一些疑問。社會福利署在該年的十月才向服務潛在使用者展開諮詢工作。這個政策對潛在使用院舍服務的長者及其護老者具有深遠的影響。社會福利署在沒有傳播媒介的大力協助傳播訊息，而本身又沒有以單張形式向公眾發放有關訊息下，全港有數以十萬計的長者，區區數場的諮詢會／簡報會所能接觸到的人數畢竟有限。全港有數以百萬計的家庭護老者，社會福利署又接觸過多少位？

量表計分的潛在無聲無息變化

　　統一評估機制採用了港大秀圃老年研究中心所制訂的「長者健康及家居護理評估」量表來評估長者的身心健康狀況。這類量表的計分方式自然是學術界慣用的模式，所得指標是決定長者接受服務的基本準則。評分主要分為主觀和客觀測量兩大類型，同時附有評估長者的家居支援能力一項。

　　筆者所擔心者是社會福利署評估員在資源不足的壓力下所作出的嚴苛反應，及在評估長者所獲得的家居支援方面所佔的比重，是否會隨着「時勢」，在無聲無息的情況下靜靜地出現變化。量表的計分方法可以配合實際的運作情況而修改。社會福利署已在秀圃老年研究中心的協助下修改過一次，在有需要時自然會再進行修改的工作。「學術性修改」有其必要，「政策性修改」肯定有其社會啟示作用。

長者輪候院舍服務可能失去接受具護理元素的社區照顧服務

　　筆者至今仍難理解「中央輪候冊」新措施為什麼要強將正在輪候院舍服務的長者區分為「活躍個案」和「非活躍個案」，從而削奪了他們接受具護理元素的社區照顧服務。 ( 筆者誠心希望社會福利署能修改最初的建議，讓長者在輪候院舍服務期間，可以接受具護理元素的社區照顧服務，以維護他們的福祉。 ) 這種區分除了具有行政涵義外，根本沒有學術理論根據。

　　社會福利署利用「鼓勵長者繼續留在社區安享晚年」作藉口來推行這項政策性措施，只屬混淆視聽的做法。筆者推斷真正的原因是這類具護理元素的服務供不應求。以日間護理中心為例，在新政策下，有家庭護老者照顧的長者能夠接受這類服務的機會肯定會減少。護老者間接成為妨礙長者接受專業照顧的絆腳石。

要求具備住院資格長者再進行身體評估的矛盾做法

　　被統一評估機制確定為符合住院資格長者的健康狀況，在社會和居住環境方面沒有巨大改變的情況下，只會隨着年歲增長而變壞。學術界已有不少研究結果支持這個論調；在前線員工中，亦差不多成為一種「普通常識」。

　　新政策要求這類長者經過一年後需要重新進行一次全面性的健康評估，以再次確立住院資格，只會浪費寶貴的資源，兼且費時失事，亦為長者及其護老者帶來一種無必要的焦慮，有損其福祉。這種做法亦出現政策上的矛盾問題。試問若社會福利署能即時安排符合住院資格的長者入住院舍，在十二個月後，社會福利署會否要求這位長者院友重新接受身體健康評估，以再次確定其住院資格？

　　當然，從政策方面來說，要求已具備住院資格的長者重新接受健康評，是控制資源運用的必然措施。相對來說，被統一評估機制界定為沒有具備住院資格、但身體健康狀況不大好的長者，其健康始終會隨着時日增加而朝着變壞的道路走去。他們實際上需要定期進行全面性身體健康評估，以確保其服務需要得到適當滿足。

終止長者的院舍床位租住權的疑慮

　　「中央輪候冊」為了增加院舍床位的佔用率，制訂了長者暫時離院的安排 ( 入住醫院兩個月或離港一個月後即終止長者的院舍床位租住權 ) 。社會福利署對傳統非政府機構的安老院舍似乎從未有此項要求，但類似的安排已在參與買位計劃／改善買位計劃的私營安老院，及中標獲新合約的院舍中實施。這項新安排不但對長者帶來衝擊，對非政府機構的安老院舍同樣帶來難題。

　　社會福利署強調所訂定的時限不是一個硬性規定。然而非政府機構在社會福利署大力要求提升院舍床位佔用率和提加成本效益的壓力下，能夠忽視暫時離院的期限嗎？社會福利署在回信中強調院舍在這方面若有實質問題，該署會作出適當介入。這是推諉之辭而已。撇開可能出現的人事紛爭和實踐原居安老的概念不談，單以存放無親無故長者的物品為例，在資源增值的壓力下，很多院舍的空間已被新增的床位所填滿了，何來儲物空間？

取消強迫性遞交「體格檢驗報告書」 ( 乙 ) 的潛在問題

　　「中央輪候冊」建議取消強迫性遞交「體格檢驗報告書」 ( 乙 ) 的做法更是令筆者摸不着頭腦。社會福利署按照衛生署和醫院管理局的意見，認為未必能準確地驗出長者是否患有傳染病，因而取消這項行之已久的入院要求。社會福利署轉而要求院方和長者按其實際情況，自行決定是否需要遞交這份「體格檢驗報告書」 ( 乙 ) 。筆者認為體格檢驗的本意是防患於未然，這是預防勝於治療的積極做法，也是廣東人口中的「不怕一萬，最怕萬一」的務實寫照。

　　強迫入院長者遞交報告書在某種程度上保障新入院長者和舊院友的身體健康，也可能節省長者和院舍 ( 甚至是醫院管理局 ) 一筆可能需要支付的、潛在的醫療費用，對院舍管理層和院友在心理上和實質上都是一項良好的安排。社會福利署為何會忽視散播傳染病的潛在可怕後果？再者，長者入院時的一紙體格檢驗報告書更是院舍的有用檔案文件。院舍可以據此監察院友的健康狀況，及在有需要時進行有系統的、學術性的入院前後健康狀況比較研究，以為評估本身工作成效的部分指標。

總　結

　　筆者從來沒有反對推行「中央輪候冊」，在行政和公平的角度來說，都是值得支持的，也是大勢所趨的做法。筆者所憂慮的，是措施方面的問題。筆者認為新政策的部分措施與維護長者福祉的邏輯和信念出現矛盾。本文順着《松栢之聲》一文的思路，在此再詳細論述，以澄清社會福利署寄給本人書函內的一些疑問。

　　筆者從關注長者利益的角度來檢視這個新政策，在《松栢之聲》一文所提出的一些善意建議，相信有其參考價值。筆者期望這個新政策能發揮預期作用，切實為長者提供配合其需要的服務。