最 近 數 月 ， 由 政 府 高 層 官 員 引 導 的 另 一 個 爭 論 ， 也 令 不 少 領 綜 援 金 的 人 士 感 到 困 擾 。 本 來 ， 政 府 檢 討 綜 援 制 度 ， 並 尋 求 改 善 ， 值 得 慶 幸 。 不 過 ， 在 檢 討 還 未 有 結 論 之 時 ， 官 員 便 三 番 四 次 在 不 同 場 合 引 導 公 眾 作 出 「 綜 援 金 養 懶 人 」 的 聯 想 ， 情 況 就 顯 得 並 不 尋 常 。 這 些 觀 點 ， 不 斷 重 提 ， 令 不 少 人 認 為 現 在 要 檢 討 綜 援 制 度 是 因 為 有 很 多 人 在 詐 騙 政 府 ， 非 法 取 用 綜 援 金 ； 即 有 很 多 懶 人 長 期 不 願 工 作 ， 轉 而 依 賴 社 會 救 濟 。 另 一 方 面 ， 也 有 不 少 因 經 濟 不 景 ， 把 矛 頭 指 向 綜 援 制 度 ， 認 為 大 幅 改 善 綜 援 ， 會 增 加 政 府 和 納 稅 人 的 負 擔 ； 也 認 為 申 領 綜 援 者 無 須 工 作 而 得 到 基 本 的 生 活 保 障 ， 對 社 會 其 他 人 殊 不 公 允 。

香 港 社 會 保 障 制 度 的 特 點

　 　 香 港 的 社 會 保 障 制 度 的 最 大 特 色 是 內 容 單 一 。 從 理 論 上 看 ， 「 社 會 保 障 」 指 的 是 一 套 全 面 完 整 的 機 制 ， 用 以 保 障 人 民 的 生 活 ， 並 滿 足 其 基 本 需 要 ； 也 用 以 保 障 當 人 民 在 遇 上 不 測 的 風 險 和 轉 變 時 生 活 有 所 依 。 一 個 完 整 的 社 會 保 障 制 度 應 該 包 含 各 種 機 制 ， 令 人 民 的 生 活 得 到 保 障 ， 不 會 因 為 失 業 、 意 外 、 疾 病 、 年 老 或 其 他 原 因 而 失 去 收 入 。 所 以 ， 不 少 社 會 保 障 制 度 都 包 括 不 同 的 計 劃 和 項 目 ， 較 普 遍 的 例 如 公 積 金 計 劃 、 醫 療 保 險 計 劃 、 失 業 保 險 、 退 休 保 險 等 。 當 然 ， 這 不 是 說 任 何 地 方 的 社 會 保 障 制 度 都 應 該 無 所 不 「 保 」 ， 但 香 港 的 社 會 保 障 制 度 在 某 程 度 而 言 ， 便 顯 得 不 足 。 而 且 ， 香 港 的 社 會 保 障 自 從 於 一 九 七 一 年 成 立 以 來 ， 便 沿 用 至 今 ， 二 十 多 年 來 ， 社 會 保 障 的 內 容 並 未 大 變 。 這 些 年 來 ， 香 港 社 會 不 論 人 口 結 構 、 經 濟 結 構 和 社 會 面 貌 都 出 現 了 深 刻 的 轉 變 。 故 這 個 四 分 一 世 紀 前 的 制 度 也 就 更 顯 落 後 。

　 　 簡 而 言 之 ， 香 港 的 社 會 保 障 制 度 到 了 今 天 仍 以 公 共 援 助 金 ， 即 綜 合 社 會 保 障 援 助 的 基 本 金 額 部 分 ， 作 為 制 度 的 主 要 骨 幹 ， 其 間 輔 以 各 種 特 別 津 貼 項 目 。 退 休 保 障 計 劃 經 多 年 討 論 仍 未 得 以 落 實 ， 至 於 其 他 社 會 保 險 計 劃 也 就 根 本 不 被 納 入 議 程 。 香 港 的 社 會 保 障 制 度 內 也 有 一 些 規 模 較 小 的 項 目 ， 例 如 「 交 通 意 外 傷 亡 援 助 計 劃 」 ， 或 是 「 暴 力 罪 行 及 執 法 傷 亡 賠 償 」 等 等 。 但 這 兩 個 計 劃 的 規 模 很 小 ， 受 惠 者 不 多 ， 並 非 是 保 障 制 度 的 支 點 。

　 　 從 效 果 上 看 ， 這 一 種 單 元 性 的 社 會 保 障 制 度 能 夠 為 人 們 提 供 的 選 擇 不 多 ， 結 果 是 所 有 需 要 向 社 會 尋 求 經 濟 援 助 的 人 均 只 能 領 取 各 種 援 助 金 。 不 論 是 年 老 乏 人 供 養 ， 病 患 失 去 謀 生 能 力 ， 因 成 為 單 親 而 被 迫 放 棄 工 作 ， 總 之 只 是 會 被 納 入 「 綜 合 社 會 保 障 援 助 計 劃 」 這 一 個 較 全 面 的 社 會 安 全 網 。

公 共 援 助 金 計 劃 的 局 限 性

　 　 綜 援 金 計 劃 的 性 質 只 是 公 共 援 助 金 ， 其 局 限 性 也 就 明 顯 不 過 。 它 不 能 取 代 退 休 保 障 制 度 ， 卻 是 不 少 長 者 退 休 後 的 唯 一 收 入 來 源 。 它 只 是 一 個 最 基 本 的 生 活 保 障 安 全 網 ， 沒 有 基 金 性 質 的 累 積 成 分 ， 是 由 政 府 每 年 在 財 政 預 算 中 以 經 常 性 開 支 項 目 撥 出 。 所 以 ， 它 只 能 為 申 領 者 提 供 最 基 本 和 少 量 的 現 金 援 助 ； 它 針 對 的 對 象 只 能 是 對 經 濟 有 迫 切 需 要 的 最 低 收 入 和 貧 困 人 士 ； 它 對 這 些 人 士 和 家 庭 提 供 的 支 援 也 只 能 屬 救 濟 性 質 的 和 短 暫 的 ； 申 領 者 須 面 對 較 嚴 格 的 資 格 審 核 ， 並 須 申 報 收 入 和 資 產 ， 也 可 能 要 接 受 定 期 的 重 審 和 批 核 。 這 些 特 點 令 綜 援 金 計 劃 為 申 領 者 構 成 不 少 的 壓 力 。

　 　 有 一 些 觀 點 認 為 ， 上 述 種 種 都 是 現 金 援 助 制 度 的 「 必 要 之 惡 」 。 唯 靠 這 些 元 素 ， 才 使 人 盡 量 避 免 依 賴 救 濟 ； 低 水 平 的 援 助 才 能 鼓 勵 受 助 者 尋 求 其 他 機 會 以 改 善 生 活 ， 保 持 工 作 意 願 和 積 極 性 ； 也 唯 有 嚴 格 的 審 查 才 能 減 少 公 共 資 源 的 浪 費 或 被 濫 用 。

　 　 但 如 果 從 另 一 個 角 度 看 ， 因 為 現 金 援 助 制 度 所 能 提 供 的 金 額 不 高 ， 受 助 者 一 般 只 能 維 持 最 基 本 的 生 活 水 平 。 一 旦 不 得 不 較 長 期 地 申 領 援 助 ， 生 活 水 平 也 就 長 期 處 於 低 點 ， 更 遑 論 開 拓 其 他 生 活 機 會 來 跳 出 社 會 救 濟 網 。 對 於 一 些 難 以 憑 一 己 之 力 改 善 生 活 的 申 領 者 ， 倒 如 長 期 病 患 者 和 無 依 長 者 ， 這 一 種 制 度 也 只 能 令 他 們 長 期 生 活 於 貧 困 ， 造 成 更 深 遠 的 心 理 壓 力 。

改 善 綜 援 長 者 的 生 計

　 　 近 期 數 字 顯 示 ， 九 八 年 初 ， 綜 緩 計 劃 的 受 助 個 案 已 達 到 十 八 萬 宗 以 上 。 其 中 有 四 分 三 是 年 老 或 體 弱 傷 殘 者 。 只 有 約 百 分 之 九 是 失 業 者 ， 即 約 一 萬 六 千 多 人 ， 事 實 上 ， 老 人 是 綜 援 制 度 的 主 要 對 象 ， 人 數 達 十 一 萬 多 。 即 是 說 ， 每 九 名 長 者 中 便 有 一 人 須 要 申 領 綜 援 。 長 者 申 領 綜 援 ， 最 終 長 期 依 賴 綜 援 ， 本 來 就 是 一 件 十 分 不 幸 的 事 。 社 會 轉 變 ， 奉 養 長 者 的 家 庭 觀 念 轉 弱 ， 但 長 期 未 能 設 立 有 效 的 退 休 保 障 制 度 ， 也 是 造 成 這 種 不 幸 局 面 的 其 中 一 個 主 因 。

　 　 我 們 的 社 會 有 一 群 為 數 不 少 的 長 者 ， 必 須 依 賴 綜 援 來 維 持 生 計 ， 我 們 的 綜 援 制 度 事 實 上 也 難 以 讓 這 些 長 者 脫 離 貧 困 。 這 一 現 象 是 否 必 然 ？ 政 府 的 擔 憂 也 明 顯 不 過 ， 一 旦 大 幅 改 善 綜 援 金 計 劃 ， 也 許 真 的 會 造 成 有 工 作 能 力 者 濫 用 綜 援 制 度 的 誘 因 。 所 以 ， 每 一 個 改 善 步 驟 都 須 謹 慎 。 也 許 ， 要 較 有 效 地 改 善 老 人 的 生 活 境 況 ， 確 實 有 必 要 把 老 人 綜 援 金 計 劃 與 其 他 類 別 的 綜 援 個 案 分 開 處 理 。 唯 有 這 樣 才 可 以 讓 政 府 改 善 老 人 綜 援 有 更 廣 闊 的 空 間 。 去 年 十 月 發 表 的 施 政 報 告 ， 建 議 增 加 老 人 綜 援 金 每 月 三 百 多 元 ， 雖 然 要 等 到 本 月 才 開 始 發 放 ， 但 也 算 是 在 令 人 失 望 的 制 度 中 有 著 一 絲 希 望 ， 相 信 政 府 會 為 長 者 的 特 別 需 要 而 在 綜 援 計 劃 中 作 出 相 應 的 改 善 。 另 一 個 可 行 的 方 向 ， 是 在 綜 援 計 劃 中 加 入 更 多 不 同 名 目 的 津 貼 項 目 來 針 對 長 者 的 各 方 面 需 要 。 要 在 每 年 的 施 政 報 告 或 財 政 預 算 案 發 表 前 後 無 休 止 地 爭 議 應 該 增 加 多 少 綜 援 金 額 才 算 合 理 ， 本 來 就 是 一 件 極 不 合 理 的 事 情 ； 政 府 也 著 實 要 為 老 人 綜 援 水 平 訂 定 較 客 觀 的 調 整 機 制 。 這 一 些 構 想 ， 希 望 能 夠 有 助 於 改 善 現 時 的 老 人 綜 援 計 劃 ， 政 府 也 不 應 排 除 其 他 方 案 ， 例 如 「 老 人 退 休 金 計 劃 」 。 畢 竟 我 們 都 需 要 面 對 現 實 ： 公 積 金 制 度 需 待 二 、 三 十 年 後 才 能 生 效 ， 筆 者 不 會 認 為 讓 香 港 的 一 些 長 者 在 未 來 二 、 三 十 年 都 要 依 賴 綜 援 生 活 是 一 件 合 理 的 事 。

□ 文 ： 鍾 劍 華 　 香 港 理 工 大 學 應 用 社 會 科 學 系 助 理 教 授

　 圖 ： 鄧 鉅 川

WebUnion Chinese Advertisement Network - Click Here to join