社 會 福 利 署 在 九 七 年 回 歸 後 面 對 財 政 緊 縮 和 提 高 服 務 效 益 的 雙 重 壓 力 下 ， 不 斷 推 出 新 安 老 服 務 政 策 ， 以 節 省 資 源 。 社 署 建 議 於 本 年 十 一 月 底 推 行 的 「 長 者 資 助 長 期 護 理 服 務 中 央 輪 候 冊 」 ( 簡 稱 「 中 央 輪 候 冊 」 ) 新 政 策 ， 也 是 在 這 種 壓 力 下 發 展 起 來 的 。 然 而 至 今 為 止 ， 社 署 仍 未 有 一 份 有 關 中 央 輪 候 冊 的 完 整 策 略 性 文 件 和 執 行 細 則 公 開 發 表 。 

　 　 由 於 社 署 正 處 於 修 訂 這 個 新 政 策 的 最 後 階 段 ， 本 文 提 出 幾 點 改 善 意 見 ， 希 望 增 加 中 央 輪 候 冊 的 認 受 性 ， 消 除 安 老 服 務 提 供 者 、 服 務 使 用 者 、 護 老 者 、 和 社 會 大 眾 的 疑 慮 ， 協 助 推 行 這 項 新 政 策 。

剝 削 長 者 入 住 院 舍 權

　 　 「 中 央 輪 候 冊 」 涵 蓋 了 長 者 住 宿 照 顧 服 務 和 社 區 支 援 服 務 兩 大 範 疇 。 目 前 有 數 以 萬 計 長 者 輪 候 資 助 院 舍 服 務 ， 他 們 的 服 務 使 用 資 格 將 會 受 到 影 響 ， 未 來 數 以 十 萬 計 潛 在 使 用 資 助 院 舍 服 務 長 者 的 入 住 資 格 同 樣 受 到 影 響 。 這 項 新 政 策 更 即 時 限 制 了 不 少 在 社 區 生 活 、 年 邁 體 弱 長 者 的 安 老 服 務 選 擇 權 。 

　 　 社 署 制 訂 中 央 輪 候 冊 政 策 的 思 維 相 當 清 晰 ： 首 先 以 中 央 集 權 形 式 ， 統 一 確 定 長 者 的 服 務 資 格 及 護 理 需 要 ， 將 其 分 編 為 「 資 助 院 舍 服 務 」 和 「 社 區 支 援 服 務 」 兩 大 類 ， 然 後 依 照 其 類 別 分 開 納 入 中 央 輪 候 冊 的 「 院 舍 照 顧 」 和 「 社 區 照 顧 」 服 務 名 單 內 ， 各 按 優 先 次 序 編 配 服 務 。 

　 　 這 個 名 冊 的 作 用 ， 在 於 建 立 符 合 服 務 資 格 長 者 的 個 人 檔 案 ， 減 省 長 者 需 要 向 不 同 機 構 申 請 服 務 的 精 力 和 時 間 ， 同 時 亦 精 簡 了 有 關 機 構 在 處 理 申 請 、 評 估 和 編 配 服 務 方 面 的 繁 複 工 夫 。 長 者 申 請 服 務 的 資 格 一 經 確 立 在 案 ， 中 央 輪 候 冊 便 會 發 揮 編 配 日 期 和 按 輪 候 次 序 提 供 服 務 的 作 用 。

新 政 策 的 實 務 安 排

　 　 社 署 在 送 交 給 立 法 會 福 利 事 務 委 員 會 的 「 中 央 輪 候 冊 」 修 訂 文 本 中 ， 說 明 新 政 策 的 目 標 是 要 ： 精 簡 長 者 申 請 服 務 的 程 序 、 協 調 編 配 和 提 供 服 務 、 有 效 運 用 和 管 理 資 源 ； 及 強 化 長 者 留 在 家 中 安 享 晚 年 的 機 會 。 新 政 策 的 實 務 安 排 將 依 照 住 院 服 務 和 社 區 照 顧 服 務 的 傳 統 概 念 ， 分 為 兩 部 分 ， 略 述 如 下 ： 

設 攔 阻 長 者 入 住 院 舍 

　 　 有 護 理 住 院 服 務 需 要 者 ： 所 有 被 評 定 為 身 體 機 能 中 度 或 嚴 重 缺 損 ， 包 括 身 體 殘 障 ( 例 如 因 中 風 所 引 起 的 活 動 障 礙 ) 和 認 知 失 調 ( 例 如 因 年 老 出 現 認 知 功 能 減 弱 或 記 憶 衰 退 的 現 象 ) 的 長 者 ， 將 會 按 其 申 請 表 的 次 序 ， 採 取 先 到 先 得 的 做 法 ， 編 配 一 個 稱 之 為 「 長 期 護 理 服 務 需 要 的 確 認 日 期 」 ， 列 入 資 助 護 理 安 老 院 的 中 央 輪 候 冊 內 ， 編 排 適 合 其 需 要 的 院 舍 服 務 。 

　 　 如 果 這 些 長 者 堅 持 輪 候 住 院 服 務 ， 會 被 列 為 「 活 躍 個 案 」 處 理 。 長 者 在 輪 候 期 間 ， 只 能 接 受 為 沒 有 護 理 需 要 長 者 而 設 的 基 本 社 區 支 援 服 務 ， 包 括 綜 合 家 居 照 顧 ( 普 通 個 案 ) 服 務 、 長 者 地 區 中 心 、 長 者 鄰 舍 中 心 、 和 家 務 助 理 服 務 等 等 。 

　 　 社 會 福 利 署 在 長 者 輪 候 住 院 服 務 期 間 ， 會 鼓 勵 他 們 即 時 接 受 具 護 理 元 素 的 社 區 支 援 服 務 ， 包 括 綜 合 家 居 照 顧 ( 傷 殘 及 體 弱 個 案 ) 服 務 ／ 改 善 家 居 及 社 區 照 顧 服 務 和 長 者 日 間 護 理 中 心 等 ， 其 條 件 是 暫 時 放 棄 輪 候 入 住 資 助 護 理 安 老 院 。 該 署 在 長 者 接 受 上 述 服 務 後 ， 會 將 之 列 為 「 非 活 躍 個 案 」 。 長 者 一 旦 改 變 初 衷 ， 要 求 護 理 安 老 院 舍 服 務 ， 他 們 需 要 重 新 接 受 統 一 評 估 機 制 的 評 估 ， 以 確 定 其 住 院 資 格 。 社 會 福 利 署 新 政 策 的 原 則 相 當 清 楚 ： 長 者 只 能 在 基 本 社 區 支 援 服 務 或 具 護 理 元 素 的 服 務 中 選 擇 其 中 一 項 。 社 會 福 利 署 不 會 容 許 長 者 兩 者 兼 得 。 

　 　 社 會 福 利 署 接 納 衛 生 署 和 醫 院 管 理 局 的 意 見 ， 認 為 長 者 在 入 住 院 舍 時 必 需 遞 交 的 「 體 格 檢 驗 報 告 書 」 ( 乙 ) ， 未 必 能 準 確 地 檢 驗 出 長 者 是 否 患 有 傳 染 病 。 該 署 在 新 政 策 中 建 議 取 消 這 項 強 迫 性 遞 交 「 體 格 檢 驗 報 告 書 」 ( 乙 ) 的 入 院 要 求 ， 但 建 議 由 安 老 院 舍 和 長 者 按 其 實 際 情 況 ， 自 行 決 定 是 否 需 要 遞 交 該 份 體 格 檢 驗 報 告 書 。

鼓 勵 長 者 留 社 區 生 活

　 　 有 社 區 支 援 服 務 需 要 者 ： 所 有 被 評 定 為 身 體 機 能 沒 有 缺 損 或 只 有 輕 度 缺 損 的 長 者 ， 皆 被 認 為 不 需 要 資 助 護 理 安 老 院 服 務 。 這 些 長 者 將 不 會 被 列 入 資 助 護 理 安 老 院 的 中 央 輪 候 冊 內 。 這 些 長 者 的 需 要 只 會 當 作 普 通 個 案 處 理 。 他 們 有 資 格 獲 得 沒 有 護 理 元 素 的 基 本 社 區 照 顧 服 務 。

離 院 太 久 將 失 租 住 權

　 　 社 署 在 新 政 策 中 ， 加 入 一 項 臨 時 離 院 的 安 排 。 社 署 規 定 當 長 者 離 開 原 來 居 住 的 院 舍 超 過 期 限 ( 即 是 說 ， 因 病 入 住 醫 院 超 過 兩 個 月 或 因 事 離 港 超 過 一 個 月 ) ， 有 關 院 舍 會 取 消 其 床 位 租 住 權 。 長 者 一 旦 在 限 期 後 康 復 離 開 醫 院 或 從 外 地 返 港 ， 原 住 安 老 院 舍 若 仍 有 空 置 床 位 者 ， 將 會 優 先 接 納 其 重 返 安 老 院 舍 居 住 。 原 居 安 老 院 舍 若 沒 有 空 置 床 位 ， 但 有 暫 住 床 位 者 ， 亦 可 安 排 長 者 暫 住 。 該 院 舍 若 沒 有 任 何 形 式 的 床 位 空 置 ， 便 需 要 將 這 位 長 者 轉 介 至 另 一 間 安 老 院 舍 接 受 服 務 。 

政 策 應 顧 及 人 道 精 神

　 　 下 述 所 提 七 點 在 某 種 程 度 上 能 夠 減 少 服 務 提 供 者 、 服 務 使 用 者 和 護 老 者 對 中 央 輪 候 冊 政 策 的 一 些 疑 慮 ， 也 為 這 項 新 政 策 帶 來 一 點 人 道 主 義 精 神 ， 和 提 升 政 策 的 認 受 性 和 成 功 機 會 。 

　 　 ( 一 ) 社 署 要 保 障 長 者 自 由 選 用 最 符 合 其 需 要 的 服 務 選 擇 權 ， 讓 長 者 在 輪 候 住 院 服 務 期 間 ， 即 時 接 受 具 護 理 元 素 的 社 區 支 援 服 務 。 

　 　 ( 二 ) 社 署 要 永 久 保 留 長 者 在 第 一 次 經 統 一 評 估 機 制 確 立 起 來 的 住 院 資 格 ， 無 需 再 經 第 二 次 評 估 。 

　 　 ( 三 ) 社 署 需 要 公 開 統 一 評 估 機 制 的 分 數 計 算 方 程 式 ； 將 來 若 有 更 改 ， 應 與 學 者 、 服 務 提 供 者 、 服 務 使 用 者 和 護 老 者 聯 手 ， 進 行 修 改 事 宜 。 

　 　 ( 四 ) 新 政 策 應 設 立 一 個 獨 立 的 上 訴 機 制 ， 讓 服 務 提 供 者 、 長 者 和 護 老 者 就 申 請 服 務 長 者 所 得 到 的 評 估 結 果 ， 依 照 既 定 程 序 提 出 上 訴 。 執 行 因 上 訴 而 進 行 的 評 估 工 作 ， 需 交 由 非 社 會 福 利 署 員 工 ， 但 具 認 可 資 格 的 評 估 員 負 責 。 

　 　 ( 五 ) 在 減 低 前 線 社 工 與 長 者 ／ 護 老 者 間 可 能 出 現 的 衝 突 機 會 、 善 用 資 源 、 和 原 居 安 老 的 矛 盾 中 ， 取 其 中 庸 之 道 ， 院 友 因 病 入 醫 院 接 受 治 療 的 期 限 可 延 長 至 三 個 月 ， 院 友 因 事 離 開 香 港 的 期 限 可 延 長 至 一 個 半 月 。 

　 　 ( 六 ) 維 持 長 者 入 住 院 舍 時 需 要 遞 交 「 體 格 檢 驗 報 告 書 」 ( 乙 ) 的 慣 常 做 法 ， 以 保 障 各 院 友 的 身 體 和 精 神 健 康 ， 消 除 可 能 出 現 的 潛 在 散 播 傳 染 病 機 會 、 減 省 難 以 估 計 的 治 療 開 支 和 降 低 因 此 而 來 的 訴 訟 機 會 。 

　 　 ( 七 ) 社 署 如 果 要 將 護 老 者 的 家 庭 和 個 人 護 老 能 力 等 因 素 放 在 統 一 評 估 機 制 內 ， 只 會 直 接 懲 罰 那 些 盡 責 照 顧 長 者 的 家 庭 護 老 者 。 社 署 在 評 估 長 者 的 住 院 需 要 時 ， 應 以 長 者 的 身 體 和 精 神 健 康 為 關 注 點 ， 而 非 以 護 老 者 的 能 力 和 ／ 或 社 會 經 濟 地 位 為 主 導 因 素 。 
　

◆  李 翊 駿 博 士 　 香 港 中 文 大 學 社 會 工 作 學 系 副 教 授

　 圖 ： 吳 志 倫

　 網 上 編 輯 義 工：Tina Yuen