第 二 六 零 期 一 九 九 九 年 四 月
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專題26001g2.jpg (8687 bytes)    財 政 司 長 曾 蔭 權 在 香 港 回 歸 後 發 表 的 第 二 份 財 政 預 算 案 , 再 度 獲 得 各 界 好 評 。 在 反 對 聲 音 極 少 下 , 順 利 地 獲 立 法 會 通 過 。 究 竟 新 的 財 政 預 算 , 對 社 會 福 利 服 務 , 尤 其 是 老 人 服 務 , 會 有 甚 麼 影 響 ? 有 甚 麼 啟 示 ? 我 希 望 通 過 本 文 , 去 探 索 一 下 這 個 問 題 。

香 港 式 羅 賓 漢 : 劫 貧 濟 富

    新 的 財 政 預 算 , 最 為 人 垢 病 的 是 它 不 但 沒 有 真 正 的 幫 助 香 港 低 下 層 的 一 群 , 為 民 紓 困 ; 相 反 , 曾 蔭 權 提 出 的 退 稅 措 施 只 會 加 速 貧 富 縣 殊 的 嚴 重 性 。 道 理 很 簡 單 , 財 神 爺 的 退 稅 大 禮 , 只 會 惠 及 約 一 百 五 十 多 萬 的 納 稅 人 和 私 營 公 司 。 但 其 實 納 薪 俸 稅 的 一 百 四 十 多 萬 人 , 其 中 百 分 之 十 , 負 擔 了 百 分 之 九 十 的 薪 俸 稅 , 可 見 收 入 之 不 平 均 , 亦 表 示 其 實 退 稅 的 真 正 受 惠 者 , 是 一 小 撮 高 收 入 人 士 和 大 財 團 。 財 政 司 長 一 揮 手 就 退 掉 八 十 五 億 元 , 另 一 方 面 , 卻 千 方 百 計 去 削 減 綜 援 金 額 , 但 所 省 下 的 金 額 , 還 不 到 七 億 元 。 政 府 在 經 濟 困 境 下 只 顧 上 層 社 會 及 大 商 家 的 利 益 , 對 窮 困 人 士 卻 落 井 下 石 , 如 此 苛 政 莫 此 為 甚 。

不 可 持 續 的 福 利 開 支 ?

    財 政 司 長 面 對 以 上 的 批 評 , 就 會 搬 出 今 年 社 會 福 利 開 支 的 增 幅 , 來 說 明 政 府 實 在 非 常 關 懷 有 需 要 受 助 者 。 當 然 , 今 年 社 會 福 利 開 支 的 增 幅 達 百 分 之 十 三 點 六 。 在 赤 字 預 算 下 , 社 會 福 利 仍 有 兩 位 數 字 的 增 幅 , 可 說 是 政 府 照 顧 低 下 層 的 証 據 。 老 人 服 務 開 支 的 增 長 亦 達 百 分 之 二 十 一 , 而 綜 援 在 左 減 右 削 的 情 況 下 , 開 支 增 幅 仍 達 百 分 之 十 八 。 事 實 上 , 在 過 去 的 五 年 , 綜 援 平 均 每 年 的 增 幅 達 百 分 之 二 十 。 在 今 個 財 政 年 度 , 單 是 綜 援 金 的 開 支 , 已 佔 超 過 整 體 社 會 福 利 開 支 的 一 半 , 情 況 不 可 謂 不 嚴 重 。

    假 設 財 政 司 長 對 於 未 來 香 港 經 濟 增 長 的 樂 觀 估 計 正 確 , 那 麼 明 年 我 們 應 該 可 以 增 加 六 十 億 元 的 開 支 , 但 照 目 前 綜 援 的 增 幅 推 算 , 明 年 綜 援 的 開 支 會 增 加 三 十 億 。 即 是 說 新 增 的 資 源 會 有 一 半 被 綜 援 吃 掉 。 根 據 立 法 會 議 員 羅 致 光 的 說 法 : 綜 援 是 社 會 福 利 開 支 的 最 大 限 制 。 羅 議 員 在 最 近 一 個 討 論 持 續 發 展 指 標 的 研 討 會 上 , 發 表 了 以 下 一 些 令 人 憂 心 的 數 字 : 在 過 去 五 年 , 社 會 福 利 開 支 增 幅 達 百 分 之 一 百 九 十 二 , 平 均 每 年 增 幅 達 百 分 之 廿 四 ; 綜 援 每 年 平 均 增 幅 達 百 分 之 二 十 ; 老 人 綜 援 個 案 增 幅 平 均 每 年 百 分 之 十 五 , 但 老 年 人 口 的 增 幅 卻 只 有 百 分 之 二 點 五 ; 失 業 綜 援 個 案 每 年 平 均 增 幅 達 百 分 之 五 十 ; 醫 療 費 用 每 年 平 均 增 幅 為 百 分 之 十 六 , 而 醫 療 開 支 其 中 的 百 分 之 三 十 , 是 花 在 老 人 身 上 。 香 港 人 口 在 未 來 十 多 年 將 繼 續 老 化 , 至 二 ○ 一 六 年 會 達 人 口 老 化 高 峰 期 , 六 十 五 歲 以 上 人 口 達 到 一 百 六 十 多 萬 , 屆 時 為 要 照 顧 老 人 的 醫 療 , 社 會 服 務 及 綜 援 的 開 支 , 必 會 是 天 文 數 字 。 難 怪 羅 致 光 認 為 , 這 樣 的 社 會 福 利 發 展 及 開 支 是 不 能 持 續 的 。

解 困 的 兩 件 法 寶

    從 上 述 的 數 字 看 , 我 們 似 乎 可 以 斷 定 , 綜 援 是 萬 惡 之 源 , 甚 至 可 以 說 老 人 是 罪 魁 禍 首 。 但 這 樣 的 結 論 當 然 不 合 理 。 首 光 , 綜 援 的 開 支 雖 然 頗 大 , 但 歸 究 其 原 因 。 是 政 府 不 願 成 立 老 年 退 休 金 的 一 個 必 然 後 果 。 在 一 般 先 進 國 家 , 老 人 退 休 後 的 生 活 保 障 , 根 本 不 必 依 賴 綜 援 , 因 為 它 們 都 有 全 民 性 的 退 休 保 障 制 度 。 其 次 , 香 港 沒 有 任 何 失 業 保 障 制 度 , 唯 一 的 安 全 網 就 是 綜 援 , 但 在 外 國 , 失 業 保 險 及 失 業 援 助 制 度 可 以 幫 助 失 業 人 士 渡 過 難 關 , 使 他 們 不 致 落 進 綜 援 網 。 此 外 , 一 般 先 進 國 家 還 有 傷 殘 保 險 , 最 低 工 資 , 負 入 息 稅 制 等 去 保 障 低 收 入 及 傷 殘 人 士 , 減 低 他 們 要 依 賴 綜 援 為 生 的 機 會 。 至 於 長 者 方 面 , 上 述 數 字 只 能 顯 示 長 者 貧 窮 問 題 愈 來 愈 嚴 重 , 而 家 庭 對 於 照 顧 長 者 的 能 力 亦 日 漸 薄 弱 , 更 顯 得 政 府 在 照 顧 長 者 方 面 做 得 不 足 。

    面 對 社 會 福 利 開 支 不 斷 增 加 的 壓 力 , 加 上 經 濟 逆 轉 , 未 來 經 濟 環 境 的 不 穩 定 , 政 府 已 經 立 下 決 心 , 要 削 減 福 利 、 醫 療 , 甚 至 是 房 屋 和 教 育 的 開 支 。 政 府 所 採 取 的 策 略 , 似 乎 有 兩 大 方 向 : ( 一 ) 成 立 勞 資 官 三 方 供 款 式 的 社 會 及 醫 療 保 險 制 度 , 讓 大 家 來 分 擔 福 利 及 醫 療 費 用 。 ( 二 ) 公 共 服 務 全 面 私 營 化 。

社 會 保 障 四 大 支 柱

    關 於 第 一 個 方 向 , 社 會 福 利 署 署 長 最 近 在 一 個 公 開 社 交 場 合 向 筆 者 表 示 , 他 認 為 香 港 社 會 需 要 四 大 支 柱 : ( 一 ) 老 年 退 休 保 障 制 度 、 ( 二 ) 失 業 保 險 、 ( 三 ) 醫 療 保 險 、 ( 四 ) 老 人 住 院 及 長 期 護 理 保 險 。 梁 署 長 認 為 , 在 明 年 年 底 推 行 的 強 積 金 , 未 能 夠 照 顧 低 下 階 層 的 長 者 , 因 此 有 必 要 成 立 一 個 老 年 退 休 制 度 。 此 外 , 三 方 供 款 的 失 業 保 險 亦 非 常 切 合 現 在 經 濟 環 境 的 需 要 。 至 於 醫 療 保 險 和 老 人 住 院 保 險 , 大 概 是 要 配 合 即 將 發 表 的 哈 佛 醫 療 融 資 檢 討 報 告 。 以 上 的 建 議 , 出 自 一 個 對 社 會 保 障 制 度 極 保 守 的 政 府 官 員 口 中 , 的 確 匪 夷 所 思 , 但 有 了 羅 致 光 的 數 字 , 則 不 難 理 解 為 何 政 府 急 需 將 醫 療 及 福 利 的 重 擔 。 分 給 大 家 來 共 渡 時 艱 。

公 共 服 務 全 面 私 營 化

    政 府 第 二 個 開 源 節 流 的 方 法 , 就 是 把 公 共 服 務 全 面 私 營 化 、 私 有 化 、 公 司 化 。 曾 蔭 權 在 預 算 案 中 , 異 常 地 高 調 讚 許 梁 建 邦 。 認 為 他 計 劃 用 投 標 外 制 的 形 式 , 引 入 私 營 牟 利 公 司 去 提 供 家 務 助 理 服 務 的 做 法 , 可 以 打 破 現 行 僵 化 的 津 貼 制 度 。

    本 來 , 將 社 會 服 務 通 過 競 投 以 合 約 形 式 外 判 的 做 法 , 並 無 不 可 。 事 實 上 , 這 種 方 法 在 外 國 非 常 普 遍 。 但 一 般 會 以 外 判 給 非 牟 利 的 服 務 團 體 為 主 。 若 果 將 社 會 服 務 直 接 外 判 給 私 營 牟 利 公 司 。 則 難 保 他 們 不 會 為 了 盈 利 而 在 服 務 質 業 上 有 所 妥 協 。

一 切 以 成 本 效 益 為 依 歸

    最 明 顯 不 過 的 例 子 , 就 是 私 營 老 人 院 。 眾 所 週 知 , 私 營 老 人 院 的 質 素 參 差 不 齊 , 大 部 份 的 環 境 和 設 施 都 不 佳 , 有 些 甚 至 惡 劣 , 但 由 受 津 助 社 會 服 務 機 構 辦 的 老 人 院 , 一 般 設 施 和 服 務 都 較 優 勝 。 但 政 府 為 了 省 錢 , 寧 向 私 營 老 人 院 買 位 , 卻 不 願 資 助 非 牟 利 團 體 去 興 辦 老 人 院 舍 , 在 膳 食 服 務 方 面 , 亦 銳 意 引 入 私 營 牟 利 機 構 , 盲 目 地 追 求 成 本 效 益 。 長 遠 下 去 , 服 務 承 辦 者 只 會 機 械 式 地 依 從 一 些 服 務 質 素 標 準 , 但 最 終 的 目 標 會 是 以 盈 利 為 依 歸 。 一 切 有 關 服 務 對 象 的 獨 立 、 自 主 、 尊 嚴 、 與 及 一 些 社 會 公 平 和 公 義 的 原 則 , 都 會 被 忽 視 。 而 私 營 市 場 將 會 漸 漸 侵 吞 社 會 市 場 , 一 些 基 本 的 民 生 問 題 , 如 福 利 , 社 會 服 務 、 醫 療 、 房 屋 、 教 育 等 的 運 作 , 都 會 根 據 一 些 商 業 原 則 。 政 府 在 這 些 重 要 功 能 範 圍 上 的 角 色 會 慢 慢 地 減 退 , 變 成 一 個 監 察 者 和 協 調 者 。 這 大 概 是 一 個 商 人 治 港 下 的 理 想 樂 園 , 但 也 可 能 是 勞 動 階 層 , 弱 勢 社 群 的 苦 土 。

 

□ 文 : 張 超 雄 博 士     理 工 大 學 應 用 社 會 科 學 學 系 講 師

  圖 : 鄧 鉅 川

 
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